中信证券首席经济学家诸建芳日前接受中国证券报记者专访时表示，当前专项债使用过程中面临的问题是优质项目偏少，后续可能会调整专项债的使用范围和使用方式，对专项债资金的使用管理将更加严格规范。预计2022年能源、生态环保和保障性安居工程三个领域的财政资金支持较今年将有所增加。同时，不排除在明年“两会”前，专项债还有第二批次的提前批新增额度将下达。
此次专项债超前投资是针对更大范围的基础设施，预计随着“十四五”的重大项目落地开展，对新旧基建均有显著拉动作用，托底经济增长。
发行节奏后置
中国证券报：今年专项债发行和使用总体进度偏慢，有哪些原因？
诸建芳：今年专项债发行节奏相较于前两年总体进度偏慢，可以用“后置”来概括。前两年新增专项债发行集中在上半年，而今年则集中在下半年。原因可能包括两个方面：一是2020年专项债额度增加较多，达到3.75万亿元，部分资金使用效率不高，因此从资金匹配项目、确保形成实物工作量的角度，2021年年初提前下达额度的必要性下降，更多专项债的发行使用集中在了下半年。二是近些年来，能够匹配专项债要求的优质项目有所减少。也正是这一原因，使基建投资增速回升幅度相对有限。
中国证券报：在新增额度不低的背景下，专项债为何没有托起基建？
诸建芳：近些年来，专项债新增额度不低，但基建的增长并没有显著的提振，我认为主要原因可能包括两方面。
一方面是仅依靠财政资金对基建增长的拉动作用比较有限。专项债从2015年开始发行以来，早期更多的支持地方土储和棚改项目，后续专项债使用范围不断调整，要求增加对基建的支持，但总体来看传统基建项目占比有限，因此直接导致对基建拉动的财政资金规模有限。以今年的专项债使用范围来看，尽管泛基建（包括市政建设占比约28%、交通基础设施占比约22%、棚改占比约14%、园区建设占比约10%）的项目占比已经是一半以上，但市政建设和园区建设项目中对应资金体现到对基建指标的带动比较有限。
另一方面，尽管专项债发行范围中对基建相关项目的支持力度在加大，但由于地方缺少优质项目，因此实际中会出现项目在运行的过程中遇到问题，导致专项债的资金已经到位但无法投入使用，从而阻碍形成实物量和对基建增长的带动。
后续可能调整使用范围和方式
中国证券报：专项债券资金在使用过程中还存在哪些问题？
诸建芳：当下，专项债主要面临优质项目缺乏，因此产生发行进度放缓，对基建增长等实体经济的带动有限等问题。综合专项债的规范和改革历史，我认为后续可能会进一步调整专项债的使用范围和使用方式。
此外，此前有省份公布了《关于2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计报告中也显示专项债在使用中存在资金闲置以及投向不合规等问题，甚至出现了发放工资、差旅费及购买理财等。预计后续对专项债资金的使用管理将更加严格规范。
中国证券报：在稳增长的背景下，明年新增专项债预计会有多少额度？能拉动基建投资快速增长吗？
诸建芳：年底召开的中央经济工作会议对2022年财政政策的表述是“保证支出强度”，这进一步强化了积极财政政策的预期，随着我国经济体量的不断壮大，财政积极发力的规模也将伴随增长。但积极的财政政策不仅体现在新增专项债规模，也体现在形成的实物工作量上。今年专项债发行后置，对应有一部分资金可能将在明年初形成实物工作量。
因此，综合考虑到今年剩余的新增专项债规模以及未形成实物工作量的规模，我认为2022年新增专项债发行规模可能将扩大至3.5万亿元至4万亿元左右，并且进一步提升专项债使用效率，形成的实物工作量情况将好于今年。
中央经济工作会议另一个重要表述是“适度超前开展基础设施投资”，不同于上一次的语境仅是针对数字经济，此次的超前投资针对更大范围的基础设施，预计随着“十四五”的重大项目落地开展，对新旧基建均有显著的拉动作用，托底经济增长。适度超前的投资也要求财政加快支出进度，符合会议对财政政策的要求。
明年发行节奏料前置
中国证券报：相比今年，明年专项债发行节奏会呈现哪些变化？
诸建芳：中央经济工作会议对于财政政策的表述是“保证支出强度加快支出进度”，这也将进一步落实到专项债上面。一方面，“保证支出强度”进一步强化了积极财政政策的预期，总体财政将保持支出强度不减弱。另一方面，财政政策“加快支出进度”，可能体现在明年专项债发行大概率要前置，在当前经济还未恢复到潜在增长水平的条件下，推动专项债形成实物工作量宜早不宜迟。
日前，财政部已透露向各地提前下达2022年新增专项债务限额1.46万亿元，为今年新增额度的40%。同时也强调，这次提前下达在额度分配上没有搞“一刀切”，而是充分考虑了各地项目资金的需求和施工条件。
我认为，不排除在明年“两会”前专项债还有第二批次的提前批新增额度会下达，第二批新增额度可能低于7300亿元，控制总的提前批额度低于2.19万亿元。专项债提前批的下达，有助于支持开年经济平稳运行，也会促使明年专项债的发行节奏前置。
中国证券报：你认为，明年专项债投向会更侧重于哪些领域？
诸建芳：当前专项债使用过程中面临的问题是优质项目偏少，这主要与专项债使用的行业范围有限制、地方政府项目储备不足等因素有关，后续有可能对专项债的使用范围进行适度调整，更好配合“十四五”规划。
日前，财政部强调2022年的专项债将体现三大聚焦：经济补短板、政策重点方向以及“十四五”规划的重点项目等。在重点方向中，交通基础设施、农林水利、社会事业、冷链物流、市政和产业园区基础设施以及国家重大战略也是今年专项债的重点支持领域。除此之外，能源、生态环保和保障性安居工程在当前专项债中的占比并不高。因此预计2022年以上三个领域的财政资金支持较今年将有所增加。同时，财政部也提到要优先支持纳入国家“十四五”规划纲要的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，积极发挥专项债对重大规划和战略的支撑作用。
